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第一 制置三司条例司


  制置三司条例司者,公所创立之财政机关也。公之言曰:

  周置泉府之官,以榷制兼并,均济贫乏,变通天下之财。后世惟桑弘羊、刘晏粗合此意。学者不能推明先王法意,更以为人主不当与民争利,今欲理财,则当修泉府之法。

  熙宁二年二月,遂设立此司。诏曰:

  朕以为欲致天下于治者,必先富之而后可为也。今县官之费不给,而民财大屈,故特诏辅臣,置司于内,以革其弊。夫事颛于所习,则能明得失之原。今将权天下之财,而资之予有司,有司能习知其事,则其所得必精,其所言必通,物聚而求足,是绚富吾民之术也。若夫苛刻之论,腹削其下而敛怨于上者,朕所不取。宜令三司判官、诸路监司及内外官,受后两月,各具财用之利害以闻。

  司既立,以公及陈升之领之。时升之为宰相,公则参知政事也。今世各立宪国,往往以总理大臣兼度支大臣,盖财务为庶政之本,公深知其意也。

  公之志,在制兼并、济贫乏、变通天下之财,以富其民而致天下于治。制置三司条例司之职在此,而后此所立之法,亦无不本此意以行。史称公尝与司马温公廷辩理财,温公曰:“善理财者不过头会箕敛(tóu kuàn jī liǎn 按人数征税,用畚箕装所征谷物。喻赋税繁苛)耳。”公曰:“不然,善理财者不加赋而国用足。”温公曰:“天下安有此理?天地所生财货百物,不在民则在官,彼设法夺民,其害乃甚于加赋。”争议不已(史所载仅此,荆公反驳温公之言则缺之,想更有伟论,惜不可得见矣)。夫温公之言,其果衷于事理也耶?彼财货百物,果为天地所生而终古不变者耶?抑亦人所生而得其道可以增殖者耶?夫财货百物,固有既不在民亦不在官者矣,则弃之于地。是也,如其增殖之,则既可以在民,而同时亦可以在官。今世欧美诸国,其明效矣。荆公欲整理财政,而以发达国民经济为下手之方,孔子所谓百姓足,君孰与不足也。中国自古言理财者,其识未有能及此也。

  荆公之意,以为国民经济所以日悴者,由国民不能各遂其力以从事生产也。国民所以不能各遂其力以从事生产者,由豪富之兼并也。国中豪富少而贫民多,而豪富又习于奢汰,不以其所得为母财,而贫民涓滴之母财又为兼并家岁月蚀尽。则一国之母财举匮,而民之生无以复聊,于是殚精竭虑求所以拯救,其道莫急于摧抑兼并。而能摧抑兼并者谁乎?则国家而已。荆公欲举财权悉集于国家,然后由国家酌盈剂虚,以均诸全国之民,使各有所藉以从事于生产。其诗曰:“三代子百姓,公私无异财。人主擅操柄,如天持斗魁。赋予皆自我,兼并乃奸回。奸回法有诛,势亦无自来。”其青苗、均输、市易诸法,皆本此意也。此义也,近数十年来乃大盛于欧美两洲,命之曰社会主义,其说以国家为大地主,为大资本家,为大企业家,而人民不得有私财,诚如公所谓“赋予皆自我,兼并乃奸回”者也。彼都学者,往往梦想之以为大同太平之极轨,而识者又以为兹事体大,非易数世后,未或能致也。夫以欧美今日犹未能致者,而荆公乃欲于数百年前之中国致之,其何能淑?虽曰其造端非若彼之弘大,其条目非若彼之纤悉,其程度非若彼之极端,然其终不能全适于荆公之时与地,可断言矣。荆公之所蔽,惟在于是。若其学识之精卓、规模之宏远、宅心之慈仁,则真只千古而无两也,温公安足以知之?

  社会主义所以难行者不一端,而为国家分掌此理财机关之人,甚难其选,而集权既重,弊害易滋,此其著者也。夫以彼都所倡社会主义者,行之于立宪政体确立之后,犹以为难,而况在专制之代乎?本意欲以摧抑兼并,万一行之不善,而国家反为兼并之魁,则民何诉焉?而盗臣之因缘以自肥,又无论也。故荆公之政策,其于财政上所收之效虽颇丰,而于国民经济上所收之效滋啬,良以此也。

  宋财政之敝,至仁宗晚年而极,前既言之矣。神宗即位,首命翰林学士司马光等置局看详裁减国用制度,仍取庆历二年数,比今支费不同者,开析以闻。后数日,光言国用不足,在用度太奢,赏赐不节,宗室繁多,官职冗滥,军旅不精,必须陛下与两府大臣及三司官吏深思救敝之术,磨以岁月,庶几有效,非愚臣一朝一夕所能裁减。及制置条例司既设,乃考三司簿籍,商量经久废置之宜,凡一岁用度及郊祀大费,皆编著定式,所裁省冗费十之四(以上皆录《宋史·食货志》上之六原文)。夫财政之敝,既已如彼,即不言兴利,而节费亦安得已?温公亦非不知之矣,而犹颟顸其词,曰磨以岁月骤不能减,而徒欲诿其难于君上,何其不负责任乃尔耶!且温公所谓不能者,何荆公骤裁其十之四,而不见其有他变耶?夫以数十年相沿之岁费,而骤减其十之四,此诚天下至难之业。而制置条例司之初设,即奏此肤功,则领此司者,其任事之忠勤,其才识之明敏,其魄力之毅伟,可想见矣(当时所裁者多属宫廷费,非神宗之贤,荆公亦不得行其也)。以视不负责任之温公,何其反耶!(据《宋史》,则神宗之命温公义裁减,似在荆公未入相以前。二公皆为翰林学士,当同拜此命者也,而温公以敷衍答上命也。若此神宗之不乐得此不负责任之大臣以共国事,不亦宜哉!)而后之论荆公者,于此等伟绩,没而不道,抑何心也!

  史所称编著定式,即今世立宪国之所谓预算案也。史又言三司上新增吏禄数,京师岁增四十一万三千四百馀缗(mín 一串铜钱),监司诸州六十八万九千馀缗,省冗费以增官禄,诚整理行政之根本哉!当时制置三司条例司所举善政,或更多,史阙不可考,而此东鳞西爪,已非流俗所能及矣。

  《文献通考》二十四引元祐元年苏辙奏,言:熙宁初,于三司取天下所上帐籍视之,至有到省三二十年不发其封者,盖州郡所发文帐,随帐皆有贿赂,各有常数。常数已足者,皆不发封。一有不足,即百端问难,要足而后已。至是特设帐司默磨文帐云。前此财政机关之腐败,可见一斑。


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