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分配、税收和国家财政(7)


  第五,募役法

  募役法是对当时实行的差役制度的改革。改变当时对百姓伤害最大的差役制,实行募役法,让百姓交一些请人服役的钱作为招募差役的资金,其实接近于一种人身税,这种办法同当今文明国家的所得税非常相近,是王安石挽救时艰、施恩惠于百姓的最好政策。我们生活在今天,本朝(清朝)自康熙、雍正实行一条鞭法以后,政府从来没有役使百姓之事,说到役法,往往没有人了解它是个什么东西。真没想到,数千年来,老百姓辗转死于差役的不知有多少,自从大政治家王安石出来以后,才为他们开启了一条生路,直到今天我们仍然在享受他的好处。

  考察实行差役制度的历史,它的渊源是很古老的,经传中都曾讲到过去有力役之征,即官府或君主征用民间的劳力,其中讲到先王的制度,也是说,征用民间的劳力,每人每年不能超过三天。按照这种说法,就是说力役之征,即使在三代以前,也是免不了的。古代的租税制度尚不完备,国家财政非常微弱,如果要兴办一些事情,则不得不征用民力。就是从人民对于国家应尽的义务来说,这样做也不能说是过分的。然而,君主往往滥用民力而没有节制,所以孟子说,官府征用民间劳力,如果是在耕种收获的时节,就会耽误农时,农民不得不放下地里的农活,去服劳役,结果就造成了冻饿离散的严重后果,他们陷入水深火热的情状是可以想见的。秦汉以来,一直沿用这种办法,没有进行过改革,到了宋朝,它的弊病就暴露得更明显了。下面摘录一些当时士大夫所记事实和他们的建议,可以看到,王安石的改革是顺应了时势要求的,已经到了非改不可的时候,而他所制定的法令完善而又周密,也可以比较此前有人对这个问题的论述,是很清楚的。

  宋仁宗皇祐年间(公元1049—1054年),并州知州,山西太原的市长韩琦上疏,他这样写道:“州县的百姓是很苦,但没有比在里正衙门服差役更苦的了。一旦战争兴起,对他们的残剥就更厉害了。甚至有守寡的母亲要求改嫁,亲兄弟要求分家,或者把田地送给别人只求免去上等户,或者用不正常的死亡使自己成为单丁户。用了很多办法,就是想保全性命,摆脱死于沟壑的命运。每个乡分派的差役有多有少,他们的钱财能力也有高下之分,假设一个县里有甲乙二乡,甲乡第一等户十五户,计算钱财是三百万贯;乙乡第一等户五户,计算钱财是五十万贯,轮番休息,次第服役,即甲乡十五年轮一周,乙乡五年就轮一周,富裕的乡休息时间比较长,穷困的乡休息时间就比较短,破产的农户一户接着一户,对朝廷来说,这难道是为民父母的愿望吗?英宗时,谏官司马光说过:‘规定农户到衙前服役以来,百姓更加困苦,不敢生产或经商,富裕的人家还不如贫穷的人家,贫穷的人家也不敢成为富裕人家。我曾在村中行走,见农民生产工具都很少,问他们什么原因,都说不敢置办。如今想要多种一棵桑树,多置一头牛,家里储存了可以吃两年的粮食,或积攒了十匹绢帛,邻居已经看你是个富户,指名挑选要你去衙前服役了,哪敢盖房子买地呢?我听了这样的事,十分生气而且伤心,哪有圣明的君王高高在上,四方无事,而制定的法律却使得百姓不敢为长久的生计进行规划呢?’”

  等到宋神宗即位,知谏院的吴充也上疏言道:“衙前征用差役这天,官吏来到门前,他们将怀里抱的舂米的木棒和吃饭用的餐具都记录在册,计算为财产,定为分数,以此来应付官府的需求。以至于有的人家财产已经枯竭,拖欠的赋税和债务却还没有了结,子孙都已经没有了,而担保的邻居仍然要抓起来。这样一来,民间为了躲避繁重的差役,有土地却不敢多耕种,骨肉也不敢团聚,都是害怕成为人丁较多的上等户,实际上,他们已经没有办法生活下去了,请求朝廷早日制定乡里衙前差役的标准,以便施行。”

  三司使韩绛也说过:“危害农民的弊端,没有能超过差役的。最沉重的负担是衙前,常常使人破产;其次是州役,也需要花费很多钱。我听说过京城的东边有父子二人,将要到衙前服役去了,父亲对儿子说,我准备去死,这样才能使你免除劳役之苦。结果父亲上吊自杀了。又听说江南有人嫁其祖母,并与母亲分居以逃避差役的。这种事完全违背人情事理,几乎不忍心再听下去。还有卖田产给富户,田地归了不必服役之家,而差役还归于本等户,还有一些戕害农民的情况,这里就不一一列举了。希望朝廷内外的官员,都能上疏讲明实际情况,并委托朝廷上的官员一起讨论,参考古代的制度,作出决定,使得差役不致产生这么严重的祸患,让农民都知道为了生活去赚钱,并拥有一份乐于工作的心情。”

  所有这些上面谈到的情况,恐怕还不到真实情况的十分之一,尽管如此,千年之后读到这些文字,仍然使人浑身战栗、痛哭流涕,止也止不住。当时遭遇这种厄运的那些人,他们还有人生的乐趣吗?这里所说的衙前服役,不过是所有差役中最苦最累的,还有很多自己设置的名目,多得难以计数。大约衙前服役主要是为官府出力,里正、户长、乡书手负责督催赋税,耆长、弓手、壮丁负责抓捕盗贼,承符、人力、手力、散从官供州县衙门随时驱使,县里的曹司至押录、州里的曹司至孔目官,下至杂职、虞侯、拣稻等,多得不能完全记录下来。各地都根据乡里农户的等级制定服差役的天数,特别规定官员、军队将领、政府中的职员,以及和尚、道士都可以免除劳役。聪明的人投靠这些人家,做他们的用人奴仆,也可以随之免除差役。百姓把得到官府承认出家当和尚视为脱离苦难,和尚身份证的价值,比地契的价值还要高。而普通百姓和地位低贱的农户服役的次数越来越多,生活也越来越困窘,我们看前面摘录的那些奏议就知道,当时的国民经济已陷入困顿之中,情况非常危险,一天都过不下去了。但史书仍然称赞仁宗的时代家家丰衣足食,这就是孟子要发出“尽信书不如无书”的感叹的原因。造成这种情况的根本原因,没有比差役制度更严重的了。在这之前,范仲淹认为,全国设置的县过多了,所以造成了差役泛滥,百姓贫困,于是第一次废除了河南府的一些县,准备陆续推广到其他的州府,后来,这个办法受到了旧党的攻击,很快就废除了,那些县也就恢复了。韩琦曾经提出丈量核准每一乡土地的阔狭,以此为依据规定差役的多少,但这些办法只能弥补这个制度的一些缺陷,并不能从根本上解决问题。司马光说,衙前差役可以实行招募制,其余的差役还是要征用农民,这只是五十步和百步的区别。招募就要有报酬,这笔开支从哪里出?司马光想都没想。等到神宗继位,王安石做了宰相,才排除一切干扰,进行改革,开始推行募役法。《文献通考》卷十二记载了大致的情况:

  熙宁二年(公元1069年),神宗下诏让制置三司条例司宣讲新的役法。条例司讲道:考察综合大家的意见,役法还是以百姓出钱,官府招募服役的人,最为便利,这就是先王曾经实行过的,用百姓的钱,养官府的官员差吏。下面就把具体的执行标准发给将要分赴各地的官员,请他们提出意见,都说可以。于是,又与诸路逐条讨论:衙前已有的费用,重新计算查点是很难的,凡是以前由官府承包给承包商(买扑人)的酒税征收权,他们所缴纳的保证金仍有各地官府支配,和免役钱一起计算用于官府雇人充役。其中,城镇的盐铁专卖税收机构,过去是专门用于奖赏衙前的费用,不能让民间插手,就按照过去制定的数额,仍然作为衙前服役之人的奖赏。还有运送官府物资以及主管仓库、公使库、场驿、税收等工作,过去都曾烦劳当地官府,为之筹划,今后这笔费用就可以省了。承符、散从等过去从事最苦最繁重差役的人,要补偿他们的亏欠,并改革役法,革除弊端,使他们不再被差役困扰。凡是有产业,有能力,过去不用服役的人,今后要出钱助役。这些都是其中的条目。过了很久,司农寺的人说:如今设立的役法条文,宽厚优待的都是乡村里不能自己表达其愿望的贫苦农民,裁度取用的都是官宦或豪强富户,他们都有控制舆论的能力。如果制度定了下来,那么,地方的官吏也就没有了营私舞弊、巧取豪夺的机会,所以,新法的实行,一定会遇到许多的阻力。如果做事没有主见,缺乏计划,一会儿听这个,一会儿听那个,最终将一事无成。希望根据司农寺郑重说明的这些情况,先从一两个州府开始,等到它做出了成绩,证明新法很有效果,再让其他州府仿效实行。如果这个役法真能有益于百姓,应当特别奖励制定这个法令的人。神宗同意了这个意见,于是,提点府界公事赵子几就把他这个府界所要实行的条例报了上去。神宗又下诏给司农寺,并且让邓绾、曾布再详加讨论。邓绾和曾布上奏说:本地的农户根据财产多寡贫富不同,分为上下五等,坊郭户分为十等,每年夏秋两季,按照等级交钱,其中农户自四等、坊郭户自六等以下不交免役钱。两县中有产业的,上等,各随所在县分开计算交钱;中等则合在一处计算缴纳。分家另立门户的,按分开的产业计算等级,降低户等。官户、女户、寺观和未成丁户等,一律减半缴纳。这些免役钱和助役钱就用来雇用三等以上税户代役,根据役事轻重不同,付给不同的薪俸。开封县有两万两千六百多户,每年的免役钱和助役钱约有一万两千九百贯,代役的薪俸用去一万零两百贯,还能结余两千七百贯,以备荒年灾年歉收。其他县大致相同。既然免役钱或助役钱是按照等级收取,有多有少,那么,过去的户等划分,由于这样那样的原因,有许多是不合乎实际情况的,按照这种等级划分收取免役钱或助役钱,显然是不公平的。为防止户等划分的偏差,宋神宗于是诏令各个郡县,用三到五年的时间——坊郭三年,乡村五年,在农闲的时候,集中众人,考察他们的贫富情况,清理其中造假作伪的行为,将所有户等重新划分一遍,该升的升,该降的降。有故意不按实际情况划分的,一律以违法论处。被招募的人,要有三个人作保,衙前服役还要有物产作为抵押,受到损失时好索赔;弓手要测试武艺,典吏等要考试书法计算,防止有人滥竽充数。被雇用的人,每三年或两年一换。新法已经完成,张榜公布一个月,老百姓没有疑义的,就定为法令,颁布于天下,正式实施。全国各地风俗不同,差役轻重也不一样,百姓的贫富情况,也有差异,允许各地根据自己的实际情况变通法令。凡是应该服役的人家按照等级交的钱,叫做免役钱。那些坊郭户,以及女户、单丁、未成丁户,还有寺观和官品之家,按照旧的役法,他们是不服役的,他们交的钱,就被称为助役钱。所有这些要收取的钱,先看本州本县招募代役之人需要多少费用,并分配到各户。用于招募代役之人的费用充足了,再在这个基础上增加二分,作为水旱荒年的备用。虽然可以增加,但是不能超过二分,叫做免役宽剩钱。


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