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三 《联盟规约》要点略评(1)


  《国际联盟规约》虽然未能达到完全理想,大体总算完善,今拟僭下批评,当先将约文分出段落,标举范围,以清眉目。计原约共二十六条,可分为九组:甲、第一条及附件,规定加盟国资格;乙、第二条至第七条,规定联盟立法、行政两机关之组织;丙、第八第九条,规定限制军备方法;丁、第十条,规定保全领土;戊、第十一至十七条,规定预防战争及膺惩侵略的手段;己、第十八至第二十一条,规定各种条约效力;庚、第二十二条,规定处分德国殖民地原则;辛、第二十三至二十五条,规定各种国际协约国际机关之维持建设;壬、第二十六条,规定本《规约》修正程序。今当摘要批评。

  第一,组织联盟之主体。

  组织联盟的国家,分为两种:其一,署名本约之三十二国,作为发起的。其二,阿根廷等十三个中立国,作为邀请加盟的。就这一点,很像分出个主从的界限。因为最初制定宪典(即《规约》),被邀请国不能与闻,未免不公,但事实上还不成问题。美国宪法最初由十三州制成,后来加到四十五州,并不因加入先后生出权利大小之分,这联盟也是一样的。所以瑞士是被邀请国,联盟的首都却设在他的国内,西班牙也是被邀请国,理事会中有他一员,可见得主从之间没有什么歧视了。

  这四十五国,算是已经确定的联盟组合员,还有德、奥、匈、布、土五个敌国,准他加入与否,约中虽无明文,到他们履行和约义务之后,当然可以加入。这是会议时曾经口头声明的。此外协约友邦内,一个俄罗斯,一个门的内哥,都未加入。门的内哥,因为要和塞尔维亚合并变成南斯拉夫国,自然不必拿旧国名来加入;俄罗斯,因为协约国正在敌视劳农政府,当然是不理他。但劳农政府对于现在国家的组织——拿中产阶级做中坚的国家组织——也是根本否认,不见得一定肯和他们携手当一个国际联盟的组合员哩。所以俄国的地位和态度,将来怕要成问题。此外还有很奇怪的一件事,就是被邀请各国里头没有了墨西哥,我们百思不得其解。报纸上有人说因为美墨交恶,美国人排斥他。果然如此,美国也太示人以不广了。墨西哥既已向隅,后来他的总统在国会演说(去年9月),宣言“对国际联盟机关之组织及运用,非到各人种完全平等时,墨国不愿加入”,又说“盟约中明认门罗主义,侵害墨国主权,墨国不能承认”等语。有人说这些话都是日本人在背后牵线,我不敢说一定是对的。但古语说得好:“千金之堤,溃以蚁穴。”将来国际联盟,或者就因美墨问题出破绽,也未可知哩。

  再有一件,英国的五个殖民地,都作为联盟组合的一员,因此大英帝国在这联盟内得了六个投票权。美国对于这一点,大含醋意,所以后来(去年8月29日)他的参议院外交委员会提出一个修正案,要求美国和英帝国有同数之投票权。据我们看来,英帝国独占六票,诚然不公道,美国照样的要六票,又算公道吗?像这样彼此效尤,法、意、日又肯放手吗?论理,国际联盟的主体,自然该以国际法上的独立国为限,现在约文附件所规定,确是一种不彻底、不合论理的办法,我们不能为讳哩。

  第二,联盟之机关。

  本联盟设两个机关:其一议会(Parliament),算是联盟的立法部。其二理事会(Council),算是联盟的行政部。此外还有个常设秘书处,算是联盟的事务官。联盟议会,由组织联盟之各主体国每国各派代表一人组织之,一国一个投票权,不论大小强弱,一律平等。就这点看来,很是个大公无私的精神。其实万事都是由理事会主持,议会恐怕不过一种装饰品。不信,你看这回和会,就是一个榜样。内中有很应注意的一点:议会和理事会的集议,不用多数取决制,是用全体同意取决制(除约文中特别规定外),理事会人数少,且不管他,议会恁么多人,若每件案都要全体同意,事实上谈何容易。那么,岂非结果弄到连一件事都办不动吗?这种滑稽的规定,我敢说就是把议会变成盲从机关的伏线哩。

  联盟的中坚机关,自然是理事会。理事会是由九位代表组织而成,内中五位是由英、法、美、意、日五强国永远占据,剩下四位,得由议会选举(任期及选举方法,皆无明文规定)。头一届的四位,事实上由五强指派,现在指定的为比利时、巴西、西班牙、希腊四国。这样看来,国际联盟里头,显然分出“盟主”“盟属”两个阶级,和我们春秋时代的“方伯集团”,形式精神同出一辙。照这样干下去,一定弄成“世界的寡头政治”。说如此可以保持永久和平,我其实有点不敢相信。我们也很知道现在能为福、能为祸的都在这几个强国,倘若不把些特权给他们,他们不独不高兴,而且办事也委实不便。但是特权不过相对的罢了,若扩充到绝对的地位,那么,这国际联盟,倒不如径由几个强国互换公文坚明约束,岂不直截了当,何必要拖这些小国来伴食呢?照《规约》看来,理事会五强之外加入四国,而且声明将来尚可加增(此项规定据说隐为将来德国地步),原不能说他十分不公道,可惜这回和会席上,五强的专制气味实在不可向迩。如今将这种组织原封不动的移植到国际联盟里头,所以联想起来,便令人生出恶感。我们对于这点,以为将来救济方法,还有两途可以指望:其一,事实方面,五强本身国内政局,不久也该有一番变化,到那时政权移转到新人物手中,像现在这种交换私权秘密独断的态度,当然不能存在,就令联盟事仍由五强专主,盟内空气,自然比现在较为清明。其二,法律方面,将来德俄两国加入后,对于机关组织,恐怕不能不提议修改。我们正应该趁这个空儿唤起世界舆论,做改正《规约》的准备,务须强国弱国都比例著他的力量,得有公平的机会向盟中尽力。质而言之,现在国际联盟,很有点像从前德意志联邦,拿普鲁士、索逊、巴威伦几个大邦来做主体,别的小邦,太不放在眼内了,所以基础终究不能巩固。我们认为这等不过一时过渡的现象,将来必要变更的。变更到怎么样还算公平,我现在也未能提出具体的方案,还望全世界忧时之士悉心研究哩。

  若专就我们中国人地位说话,目前就要求加入理事会,最是天公地道。现在理事会九国中欧洲占了六国,美洲占了两国,亚洲只有日本一国。以亚洲人口之多,幅员之广,问题之复杂,在国际联盟中,如何能漠视?若说靠日本代表亚洲,此何异承认日本的“亚洲门罗主义”?就这一点,已足为世界战乱之媒。我国现时政治虽未修明,但比起西班牙来,彼此也相差不远。西班牙入得理事会,为甚我们就入不得呢?据《规约》条文,这理事会员,原可以随时加增,我们很应该立时要求加入,这并非绝对办不到的事,只要我们外交当局努力罢了。

  联盟首都所在地,本来是无关轻重的问题,当讨论时,原有两个候补地:一是比利时的比鲁赛,一是瑞士的舍弥华,后来到底被舍弥华赢得了。比国人虽曾力争,也无奈何。但当时我们私自谈论,却有个很奇怪的主张,说这联盟首都,莫如设在君士坦丁堡。因为这地方在地理上,是全世界第一个厄塞形胜;在历史上,从前是东罗马首都,很可纪念,近来是种种乱源发生之地,应该整个收作国际联盟领土,省得将来无限葛藤。我这主张,在欧美从没听见有人提起。我以为为永久和平起见,这主张很有研究的价值哩。


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