中国近百年政治史(62)_李剑农

六二

　　一、官制的厘订

　　当载泽、端方等出洋回国复命，召对的时候，极言立宪规模宜效法日本，并论官制改革的切要，谓：“循此不变，则唐之藩镇，日本之藩阀，将复见于今日。”这是很冠冕堂皇的话，并且很切于事实。于是御前会议的结果，决定四大方针：甲、十年或十年以后始施行立宪政治（这是很合于西太后的心理）；乙、大体效法日本；丙、废现制之督抚，各省新设之督抚其权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收回于中央政府；丁、中央政府组织略与日本现制相等。这本是最初所采的方针，但至实行会议时便生出种种的轧轹来了。载泽、荣庆、铁良等自然想依固定的方针，削减督抚之权，但是袁世凯（也是参与官制会议的大臣）第一个就不愿意；奕劻是莫名其妙的人，平夙颇与袁相亲善；因为此问题太大，就把地方官制放在后面，先议中央官制。（当时中国报纸有载称“地方官制，朝廷之意欲裁抑督抚之权限，然会议大臣袁世凯，以此事与己有切肤之利害，筹议至不易易”的话。日本报亦有言：“官制改革之结果，将与袁世凯权利冲突，袁或骤进以用权于中央，或蝉蜕以自保。”）

　　但是议及中央官制，也发生许多饭碗的轧轹问题，于是有“五不议”之说：子、军机处事不议；丑、内务府事不议；寅、八旗事不议；卯、翰林院事不议；辰、太监事不议。这五个不议便是避免轧轹的方法。到阴历九月二十日厘定官制的上谕发布了，其文如下：

　　前经降旨宣示立宪之预备，饬令先行厘定官制，特派载泽等公同编纂悉心妥订，并派庆亲王奕劻等总司核定，候旨遵行。兹据该大臣等将所编原案详核定拟，一并缮单具奏。披揽之余，权衡裁择，用特明白宣谕。仰维列圣成宪昭垂，良宪美意，设官分职，莫不因时制宜。今昔形情既有不同，自应变通尽利。其要旨惟在专责成，清积弊，求实事，去浮文，期于厘百工而熙庶绩。

　　军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其接近内廷，每日人值，承旨办事，较为密速。相承至今，尚无流弊，自毋庸改变。内阁与军机处一切规制着照旧行，其各部尚书均着充参预政务大臣，轮班值日，听候召对。外务部、吏部均着照旧。巡警为民政之一端，着改为民政部；户部着改为度支部，以财政处并入。礼部着以太常、光禄、鸿胪三寺并入。学部仍旧。兵部着改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入；应行设立之海军部及军谘府未设以前，均暂归陆军部办理。刑部着改为法部，责任司法。大理寺着改为大理院，专掌审判。工部着并入商部，改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政，应设专司，着名为邮传部。理藩院着改为理藩部。除外务部堂官缺照旧外，各部堂官，均设尚书一员、侍郎二员，不分满汉。都察院纠察行政缺失，伸理冤滞，着改为都御史一员、副都御史二员，六科给事中着改为给事中，与御史各缺均暂如旧。其应行增设者，资政院为博采群言，审计院为核查经费，均着以次设立。其余宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门，均毋庸更改。原拟各部院等衙门职掌事宜及员司各缺，仍着各该堂官自行核议，悉心妥筹，会同军机大臣，奏明办理。

　　这种新官制发布后，一班希望立宪的大为失望。《上海时报》评论说：“此次之改革，不过换几个名目，淘汰几个无势力之大老而已，绝无他影响。……”日本的报纸，尤议讽百出，东京《朝日新闻》说：“此等内阁组织，真各国所无有。军机处与各部自为别个之机关，以视各国内阁制，内阁大臣，入则参划国家之机务，出则总辖各部之行政，不可并论也。固知各国之官制，各有其历史，清国政府内部亦有外间所不可想象之情形，然此次新发表之官制，不免声大而实小矣。”他如此类的议评尚多，不必悉举。其最可令人注意的，尤在新授各官的配置：

　　（一）军机处：奕劻、世续、瞿鸿璣。

　　（二）各部：

　　一、外务部管部大臣奕劻，尚书瞿鸿璣；
　　二、度支部尚书溥颋；
　　三、礼部尚书溥良；
　　四、陆军部尚书铁良；
　　五、法部尚书戴鸿慈；
　　六、邮传部尚书张百熙；
　　七、理藩部尚书寿耆；
　　八、民政部尚书徐世昌；
　　九、农工商部尚书载振；
　　十、学部尚书荣庆；
　　十一、吏部尚书鹿传霖。

　　上满七人，汉四人，蒙古一人，汉军旗一人。前此因为分满汉的原故，每部六堂官满汉平列，满三汉三；现在因为要打破满汉界限，就变成满七汉四；蒙古和汉军旗又恒党于满，实际上汉仅得三分之一。于是希望立宪的汉大臣官僚心中便有些不快了。热望立宪的恽毓鼎曾替他们鸣不平说：“章皇（顺治帝）初入关，朝廷大政事皆范文肃、洪文襄所定，惩奇渥温氏以蒙古色目人压汉人之害，制为满汉双行之法，阁部卿寺，分缺若鸿沟，不相侵越，惟将军都统专属焉。而王公不亲吏事，阳为尊之，阴为汉人保登进之路。辛丑回銮，孝钦内惭，始特诏天下议改革，定新官制。少年新进，不深维祖宗朝立法本意，第觉满洲人士以八旗区区一部分与我二十一行省汉人对掌邦政，其事太不平，欲力破此局以均势。满汉之界既融，于是天潢贵胄，丰沛故家，联翩而长部务。汉人之势大绌，乃不得一席地以自暖。……”他不知道要立宪，便要改革官制；要改革官制，便要打破满汉；要打破满汉，便自然有“天潢贵胄，丰沛故家，联翩而长部务，汉人……不得一席地以自暖”的趋势，因为满人立宪的心理，根本与汉人不同，这是没有方法解决的。

　　中央官制的改革，清贵族的计划算是成功了一部分。但是地方官制中的督抚问题，是清政府的生死问题，也便是中国国家组织一个最难解决的问题。当时日本某报纸评说：“欲决清国之立宪问题，不可不先决督抚制度之存废。今之督抚，事实上为副王。此制不废，中央集权之事不得告成功，则不外模仿联邦制度而已。铁良与袁世凯之相争，即为关于此根本问题（袁铁之争后再详述）。若此根本问题未决定，则虽宣言立宪之形式取法日本，然其实际犹不可同日而语。若以此次改革官制而言，其国家组织非采联邦而为中央集权制可不俟论；然现时督抚制度尚未改革，则此问题尚在未解决之列，不得以中央官制稍有改易而遂为已足也。……”清廷的亲贵也确已见到此处，但是他们终不曾得到一个痛快的解决方法。

　　到次年（丁未）的五月，发布了一种所谓外官制，将各省按察使改为提法使（各省学政已于先年改为提学使），增设巡警劝业道，裁撤分巡分守各道。又分设审判厅，增易佐治员，命由东三省先行开办，直隶、江苏亦择地先为试办，其余各省分年分地请旨办理，统限十五年一律通行。但于督抚的军财两权，实际上一无所动。后来他们想出两种办法，一面由陆军部渐次吸取各督抚的军权，用清理财政监理官吸取各督抚的财权；一面将权势最大的督抚调入中央，阳为尊崇，阴实裁抑。于是有北洋四镇改归陆军部节制的事实（于后述袁、铁争权项下再详叙），清理财政监理官至宣统朝始实行。

　　权势最大的督抚袁世凯、张之洞便于丁未年七月同时调入为军机大臣（袁世凯以军机大臣兼外务部尚书）。表面上是以中枢的机要大权畀与汉员，表示不分满汉，实际上是要先拔出督抚中的两大柱石，然后渐次削减各督抚的实权。但是这种计划的效力微乎其微，终究不曾成功。我们平心而论，军、财两权应该统一于中央本是至当不移的，无奈他们用排汉的心理来集权，所以就是主张立宪的人也对于他们生出反感来了。

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